日本の移民政策不在と難民支援

小山 英之 SJ
特定非営利活動法人なんみんフォーラム代表理事
上智大学神学部教授

  2017年世界難民の日(6月20日)に、国連事務総長グテーレス氏は次のようなメッセージを送っている。「国連難民高等弁務官事務所(UNHCR)の最新データによると、少なくとも世界の全人口113人に1人にあたる6,500万人が国内で、または国境を越えて避難を強いられています。シリアは引き続き、世界最大の難民流出国ですが、新たに避難民の数が最も急速に増えているのは南スーダンであり、難民140万人と国内避難民190万人が生じるという緊急事態に発展しています。……こうした膨大な数の裏には、一人ひとりの避難民が抱える苦難、別離、喪失、命を危険にさらしながら安全を求める旅、そして困難な状況の中での生活再建というとてつもない苦闘のストーリーが隠されています。……現在、全世界の難民の84%は、低・中所得国が受け入れています。世界の最貧国を多く含む少数の国々に、その責任を押しつけ続けることはできません」(「世界難民の日(6月20日)事務総長メッセージ」国連広報センター)。

  今年は宗教改革500年の年にあたり、カトリック教会とキリスト教の諸教派がともに世界難民の日に共同声明を発表した。「豊かな国々は私たちの惑星に負わせている傷――環境災害、武器輸出、開発の不平等が強制された移住と人身売買をもたらしています――の責任から逃れることはできません。より開発の進んだ国々に移民が到着することは、真の重要な挑戦を提示することは真実ですが、それは開放と変化の機会ともなりえます。教皇フランシスコが次の問いを私たちに投げかけています。『私たちは、こうした変化を真の発展のための障害としてではなく、真の人間的、社会的、霊的な成長の機会として経験することはできないでしょうか』。外国人と移民に対する恐れを超える勇気とヴィジョンを見出す社会は、移民たちがもたらす豊かさを間もなく発見し、常にその豊かさを所有することになります。もし私たちが、人類家族として難民を重荷としてだけみると主張するならば、互いに学び合い、豊かにし合い、互いに成長し合う機会でもある連帯の機会を奪ってしまうでしょう。……持っているものを他者と分かち合う時、すべては神から自由に与えられていることを発見します。同時に、私たちが出会う人々を歓迎する時、周縁の脆弱な人々とすでにいつも共におられる神と出会うのです」(Jesuit Refugee Service Joint ecumenical statement for World Refugee Day 2017)。

 
  こうした情勢に対応して、日本政府は2017年からの5年間で最大150人のシリア人留学生受け入れを決め、市民社会の試みとして難民支援協会が日本語学校と協力してシリア人留学生に合法的入国の機会を与えた。資金協力の面では日本は積極的で、毎年200億円から300億円をUNHCRに拠出し、多くの命を救っている。

  日本での難民認定申請者数は2010年の1,202人から2016年の10,901人に急増しているが、日本での難民認定申請者の急増と、ヨーロッパなどでシリアなどからの紛争難民が急増していることとは関係ない。日本の移民政策の不在が原因と言うべきである。

  難民認定申請者が急増している理由として、第1に、いわゆる「濫用的申請者」の急増がある。そのきっかけは2010年3月の「合法的滞在者が難民申請をした場合には、6カ月経過後に一律で就労を認める」とした法務省の取り扱いである。その後、特にインドネシア1,829人、ネパール1,451人、フィリピン1,412人、トルコ1,143人、ベトナム1,072人と急増している(法務省:平成28年における難民認定者数等について)。これらの国では紛争や迫害が強まった形跡はなく、「濫用的申請者」が急増したとみるのが自然である。

  急増の背景の第2は、難民認定申請は必ず受理され、いったん受理されたならば出身国への強制送還はされない(ノン・ルフールマンの原則)。しかも働くことを目的とした外国人の入国を厳しく制限する日本では、難民認定申請者への就労許可が刺激となって、難民とは言い難い大勢の人々が難民申請をした。加えて申請は何度でも繰り返すことができ、その間は働けるので、「濫用的」申請がさらに増えている。

  第3には、日本の外国人労働者市場の問題がある。日本政府は「外国人単純労働者」は受け入れないという政策をとっているが、人手不足が深刻化する中で、日本人が働きたがらない農業や中小企業の労働需要は大きく、難民認定申請者が単純労働者として働いている。難民認定制度が結果的には単純労働者受け入れルートの役割を果たしているのである。曖昧な移民受け入れ政策(建て前では受け入れないが、本音では受け入れたい)は難民制度を歪め、難民認定制度を機能不全に陥らせている(瀧澤三郎/山田満編著『難民を知るための基礎知識』明石書店、2017年)。

  こうした日本の移民受け入れ政策不在の中で、難民支援を考えなくてはならない。そして社会の外国人受け入れに対する否定的な意識も関係があると言えるだろう。

 
  2016年に難民認定を受けた人は28名で、主な国籍は、アフガニスタン7人、エチオピア4人、エリトリア3人、バングラデシュ2人となっており、人道上の理由で在留を認めた者は97人であり、その主な国籍は、ウクライナ15人、イラク、トルコ各10人、パキスタン9人、スリランカ8人となっている。これらを合わせて難民認定申請の結果、125人の在留が認められたことになる。2015年には3人のシリア人が難民認定され、6人に在留許可が与えられたが、2016年にはシリア人は入っていない。

  日本の難民政策を改善する方法はいくつかある。第1は、人道上の理由で在留許可を与えるだけでは日本語教育に参加する機会が与えられず、さまざまな不利を被っている。難民認定における基準を緩和して明確にし、「紛争難民」など現代の難民を受け入れることができるようにすれば、難民認定者の増加は可能であろう。実際、司法判断で、難民認定不認定の行政処分が取り消された事例がある。

  第2は第三国定住制度をもっと積極的に活用すること。2010年度からタイの難民キャンプで生活するミャンマー難民を年間30人を上限に受け入れを開始し、2015年までに18家族86名が来日した。2015年から受け入れ対象をマレーシアの都市部に住むミャンマー難民とし、7家族18名が来日した。上限30人には12人加える余裕があるし、上限を50名に増やして、報道されていないのであまり知られていないが、日本までの渡航費の工面がつかない政府軍と対立するミャンマーの少数民族カチン難民や、ロヒンギャ難民、シリア難民なども受け入れれば、日本の第三国定住制度は新たな展開を生むはずである。

 
  こうした状況を改善しつつできることを探して行動に移してゆくべきであるが、市民社会の難民支援の取り組みとして「特定非営利活動法人 なんみんフォーラム(Forum for Refugees Japan: FRJ)」があり、『難民問題と人権理念の危機』(人見泰弘編著、明石書店、2017年)の中で石川美絵子氏が「なんみんフォーラム 市民レベルの難民支援活動」として概略を述べている。FRJはUNHCRと協力しながら日本に逃れた難民の支援を行う18団体から成るネットワーク組織である。主な活動内容として、1.政策協議・提言、2.シェルター運営・収容代替措置の取り組み、3.ネットワーク会議(国内・国外)の開催がある。

  FRJは2012年に法務省入国管理局および日本弁護士連合会と覚書を締結し、三者協議を通じて具体的に改善可能な事項の協議を進めることが合意された。これに基づき、在留資格をもたない移民(難民認定申請者を含む)が入国管理上の手続きを行う間、収容ではなく地域で暮らすことで健康と福祉を維持しつつ法令に従うこととする収容代替措置(Alternative to Detention: ATD)プロジェクトを開始した。空港において難民としての庇護を求めた者(2011年からのパイロット期間に12名、2014年から現在までのパイロットプロジェクト以降14名)に住居を提供した。

  生活保障の問題については、2009年から外務省との困窮状況や支援現場の状況についての意見交換会がある。健康保険に入っていない難民認定申請者のために2013年11月に創設したマリア・メディカルサポート基金もこれまで818件の申請があり、全送金額は10,990,590円となっている。

  これからもなんみんフォーラムとして何が出来るのか、より良いあり方を常に模索し続けながら、日本に暮らす難民及び難民認定申請者の支援に取り組んでゆく。

 
  より詳しくは、上に記した書籍に加えて、最近出版された日本の難民保護に関する以下の書籍をご参照のこと。

山本哲史編  『難民保護の理論と実践』
Human Security文庫、2014年

山村淳平著  『難民からまなぶ世界と日本』
解放出版社、2015年

全国難民弁護団連絡会議監修  『難民勝訴判決20選』
信山社、2015年

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